审计法修订核心问题有待突破

　　10月22日，审计署审计长李金华受国务院委托，向十届全国人大常委会第十八次会议提交了关于审计法修正案草案的说明，这是审计法自1995年1月1日起正式实施以来的首次正式修订。根据全国人大常委会和国务院2004年立法工作计划，审计署于2004年初开始研究修改审计法，并起草了审计法（修订征求意见稿），会同国务院法制办于2004年5月底征求了全国人大财经委、全国人大常委会法工委、监察部、财政部等31个中央单位和北京、上海、辽宁等8个地方政府以及有关专家的意见。在此基础上，国务院法制办又会同审计署反复研究修改，形成了审计法修正案草案。草案经国务院第105次常务会议讨论通过后，正式提请全国人大常委会审议。

　　十年一剑审计法

　　审计法颁布实施十年来，审计工作在许多方面取得了突破性进展，审计工作的重要性日益得到了社会各方面的重视和认可，特别是一年一度的“审计风暴”在一定程度上揭露并惩治了社会经济生活中大量违反国家财经秩序的违规违法行为，更使人们对审计作为国家财政资金和国有资产“守护神”的职责有了更高的期望。但另一方面，审计工作也面临许多新情况、新问题，审计法的一些内容已不能适应实际情况的需要，突出表现在由于现行法规体系的滞后，审计部门在日常的审计监督工作中，常常因法律规范的空白和缺陷而无法实施有效的监督。

　　最突出的问题就是，审计机关的工作职责决定了审计工作只有与执法行为相结合，对审计结果的处理与处罚才能落到实处。但由于审计法中没有明确审计机关的执法主体资格，导致大量违反国家财经纪律的审计结果在处置过程中常常因种种因素而难以得到有效处理。从而导致一些单位和部门对于审计发现的问题不重视甚至不予理睬，即使整改也往往流于形式，影响了审计监督工作的实效。同时，随着我国经济体制改革的深化，审计法规定的审计监督范围由于国有资产管理体制和国家投融资体制的变化而越来越小，大量国有资产得不到有效的审计监督。此外，现行的审计机关管理体制也使得审计监督的独立性和专业性得不到保障，一些经济责任审计缺乏严格意义上的法律依据，审计手段不足等问题也使审计监督作用受到很大制约。

　　四项改进强化监督铁律

　　针对上述问题，新的审计法修订草案重点在四项内容上取得了突破。

　　执法主体地位和审计监督范围得到明确和扩大。在现有的法律体系中，审计机关的主要职责是对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督。由于未明确规定审计机关也是执法主体，使得在实际工作中审计机关通常需要适用其他法律法规进行审计评价和处理处罚，给审计执法增加了相当的难度。为此，草案规定，审计机关适用有关财政收支、财务收支的法律、法规和规定进行审计评价，作出审计决定。这一规定，明确了审计机关进行审计评价和处理、处罚的依据，确立了审计机关的执法主体资格，使审计机关可根据需要适用财政、税务等其他法律法规进行审计评价和处理处罚。

　　同时，为了对国有资产实施更加充分有效的审计监督，促进国有资产保值增值，草案根据我国政府组织和经济组织体系与结构发展变化的趋势，进一步扩大了审计监督的范围，如将“国有金融机构”修改为“国有和国有资产占控股地位的金融机构”，将“国家建设项目”修改为“政府投资、国有企业投资的建设项目和以政府投资或者国有企业投资为主的建设项目”，并将相关条款中的“国家的事业组织”修改为“有国有资产的事业组织”，明确接受审计监督的企业为“国有和国有资产占控股地位的企业”。这些修改将使审计机关对国有资产实施更加充分、有效地审计监督，从而促进国有资产的保值增值。

　　强化审计监督手段。草案规定，审计机关经县级以上审计机关负责人批准，有权查询被审计单位在金融机构的账户。审计机关有证据证明被审计单位以个人名义存储公款的，经县级以上审计机关负责人批准，有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款。审计机关有权要求被审计单位提供运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据和必要的电子计算机技术文档。同时为促进审计机关在工作中与其他机关密切配合，形成监督合力，草案规定审计机关在审计工作中，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助。

　　赋予上级审计机关人事任免话语权。审计监督的特殊性，使得审计机关工作人员特别是主要负责人往往成为地方保护主义的“眼中钉”，被穿“小鞋”和遭受打击报复的现象屡见不鲜。因此，为了更好地保障审计监督的独立性、真实性，审计法草案增强了上级审计机关对下级审计机关人事任免的话语权，规定县级以上地方各级审计机关正职、副职负责人的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级审计机关同意。

　　明确对社会审计机构的检查职责。为进一步提升社会审计机构执业质量，草案规定审计机关将不再承担对社会审计机构的指导和管理职责，但有权对社会审计机构的相关审计报告进行检查。这样，将有利于审计机关以相对超脱的地位增强其自身的独立性。

　　核心问题尚难突破

　　尽管审计法修订草案得到了广泛的认可，但一些专家认为，修订草案仍存在一些方面的不足。特别是在审计体制改革等核心问题上依然没有取得突破，如变现行行政型审计体制为立法型审计体制，审计机关垂直管理等问题仍维持了现状，在增强审计机关独立性等问题上也仅是略有体现。

　

(ck)