财权人事权独立是审计独立的前提

　　审计法修正案草案25日提交中国最高立法机关进行二审。该法案修订两年，曾被寄予厚望，从目前出台的条律来看，可说是一次“成功”的失败。

　　所谓成功，即草案有意识地加强了审计部门对于预算执行情况的监管，显示了一种迟到的自觉意识。如草案新增规定，审计报告应当重点报告对预算执行的审计情况，以利于人大加强对政府预算情况的监督。并且，要求国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人大常委会报告。对于预算执行情况的重视，是公共审计对于公共财政监督的题中应有之义。此次条例善意地“倒逼”各级人大常委会今后对审计工作报告发现的问题必须要有“回音”，是落实人大监督权的重要步骤。

　　从表面看来，审计署似乎权力大增，与近几年的审计风暴可谓相得益彰。但我们却不得不遗憾地注意到如下一条信息，即原来的审计法修正案草案规定，“县级以上地方各级审计机关正职、副职负责人的任免，在提请决定前，必须经上一级审计机关同意”这一保证审计机关用人权的条款，已被修改为：“任免地方审计机关负责人应事先征求上级审计机关意见”。

　　同意与意见，一词之差，力度不可以道里计。各级审计机关负责人的任免，将主要由地方政府决定，征求意见是表面尊重，即便上级审计机关不同意，又能奈他何？

　　这一改动背后的博弈想必惊心动魄，也彰显出中国审计机关垂直管理、垂而难直的困境，而附着于垂直管理之后的终极目标———审计独立，也将因审计部门的财务与用人的不独立，恢复到折翼状态。

　　与世界上的大多数国家采用立法型审计不同，我国属于行政型审计，即审计机关隶属于行政系统，虽然审计署是唯一为《宪法》明文规定由政府首脑直接领导的部门，但行政性审计发挥作用有赖于行政系统本身自律的决心，却容易使审计成为个人意志的产物。

　　另一方面，由于审计机关在财务上依赖于财政部门与各级政府，各级政府是审计机关的主要领导，审计机关的用人权、财权都集中在各级政府手中，财政部门、地方政府的意见自然一言九鼎，甚至大面积损害了基本审计数据的可靠性。据统计，多年来，审计署特派办（特派员办事处）查处的单位违纪金额都高于地方审计机关所查出的金额，最低的为27倍，最高则达到113倍。

　　为解决这一问题，审计署不得不用变通的方法加以解决，即参照现行《审计法》第十条规定，大规模派出审计特派员，并在特派员的领导下设立特派办。这一发端于上世纪80年代后期的制度，近几年扩张成为常设制度。审计署特派员行政级别高———正司级，并接受审计长李金华的直接领导。特派办成果赫然，据审计署副审计长余效明披露，2003年以来，审计署各特派办上报审计信息要目208篇，占要目总数的77%；上报审计信息要情65篇，占要情总数的87%。

　　这一类似于巡抚大员的制度尽管能发挥相当大的作用，但这一作用的背后掩盖的问题却是地方审计部门的废驰和国家财政的浪费，以两套班子行同一职责，反映的是普遍的制度性导致的地方审计的职责缺失。反过来说，没有地方审计机构的支撑，审计署的独立也成为无源之水，其独立的丧失并非不可预见。

　　国家审计署的困境看来尚未从制度上得到根本性改善，而只是“技术性微调”。在审计署这个行政改革的风向标身上，体制性的纵向与横向阻力表现得格外明显。(每日经济新闻 叶檀 2006-2-27)

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